Lettera del 15 dicembre 2011 inviata via fax a:

 

 

La vicenda relativa all’impiego di personale per la riapertura dell’Urp presso il Comune di Mola di Bari richiede un doveroso approfondimento, anche in considerazione delle insoddisfacenti risposte che sono state fornite dalla Amministrazione alle istanze di chiarimento da più parti presentate. Come noto la vicenda richiamata concerne l’impiego di una unità lavorativa di categoria C per il tramite di una agenzia di somministrazione. Il Comune, dunque, non ha effettuato una assunzione diretta, ma ha beneficiato della prestazione di un lavoratore c.d. somministrato, formalmente assunto da un soggetto terzo, verso il quale l’Amministrazione ha erogato un corrispettivo per l’attività di intermediazione svolta. Individuata la forma negoziale utilizzata dall’Amministrazione, restano gli interrogativi in merito alla legittimità dell’utilizzo di una forma di impiego flessibile di manodopera, e, in particolare, di quella peculiare forma di reclutamento rappresentata dalla somministrazione di lavoro; così come, a seguire, permangono dubbi in ordine alla legittimità dei criteri di selezione adottati per la individuazione dell’unità lavorativa da destinare al predetto ufficio. L’approfondimento di questi due profili impone che si richiamino normative diverse: nel primo caso, strettamente attinenti alla disciplina dei rapporti di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione; nel secondo caso, relative altresì alla regolamentazione delle attività di informazione e comunicazione da parte delle pubbliche amministrazioni a garanzia del diritto dei cittadini ad una efficace comunicazione.

Procedendo con ordine, la prima questione, come anticipato, riguarda la scelta di assegnare all’Urp un lavoratore somministrato a tempo determinato. A tale riguardo, la disciplina generale in tema di somministrazione subordina il ricorso a tale tipologia negoziale alla sussistenza di "ragioni di carattere tecnico, produttivo, organizzativo o sostitutivo, anche se riferibili all'ordinaria attività dell'utilizzatore" (cfr. art. 20, comma 4, d. lgs. n. 276 del 2003). L’accesso alla somministrazione di lavoro a tempo determinato, dunque, non è libera, ma condizionata alla sussistenza di esigenze riconducibili ad una delle formule indicate dal legislatore. La disciplina generale in tema di somministrazione deve essere altresì integrata con quanto previsto dall’art. 36, comma 2, d. lgs. n. 165 del 2001 (testo unico sul lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione), che ammette il ricorso a questa tipologia contrattuale, come alle altre forme flessibili di impiego della manodopera, solo in presenza di "esigenze temporanee ed eccezionali". Dunque, secondo quanto previsto dalla normativa legale, l’amministrazione può rivolgersi ad una agenzia di intermediazione solo nel caso in cui sopraggiunga una esigenza (tecnica, organizzativa, produttiva, sostitutiva) limitata nel tempo, imprevista e di carattere eccezionale. La legittimità del ricorso alla somministrazione di manodopera da parte di una pubblica amministrazione, pertanto, deve essere valutata innanzi tutto attraverso la verifica della sussistenza dei presupposti causali indicati dalla legge. Nel caso in questione, l’URP risultava inattivo da oltre sette mesi, a seguito della assegnazione ad altri compiti del personale precedentemente incaricato; sicché, allorquando nell’aprile 2010 l’amministrazione ha fatto ricorso alla somministrazione per la riapertura dell’ufficio, non vi era nessuna esigenza sopravvenuta e di natura eccezionale che potesse giustificare l’iniziativa datoriale; vi era, al contrario, una situazione – quella appunto della chiusura dell’Urp - consolidata ormai da mesi e certamente priva del carattere di temporaneità. Andrebbe, dunque, chiarito da parte dell’Amministrazione per quale motivo sia stata avvertita l’esigenza organizzativa di riaprire a distanza di mesi, non in via permanente, bensì in via temporanea, l’Ufficio Relazioni con il pubblico con la necessità conseguente di ricorrere ad un lavoratore somministrato a tempo determinato.

In secondo luogo, pur ammettendo che una qualche esigenza temporanea ed eccezionale vi sia stata, occorrerebbe giustificare la scelta dell’Amministrazione di fare ricorso ad un lavoratore somministrato, anziché, ad esempio, ad un lavoratore a tempo determinato alle proprie dirette dipendenze. E ciò in considerazione dei costi notoriamente più elevati che la somministrazione di manodopera comporta, connessi al corrispettivo che l’utilizzatore deve versare in favore dell’agenzia di intermediazione che seleziona e fornisce il lavoratore; sicché ai costi diretti e indiretti, normalmente connessi all’impiego di manodopera (trattamento retributivo, previdenziale e assistenziale) si aggiunge il corrispettivo dovuto in favore dell’agenzia di somministrazione. Quest’ultimo aspetto appare tutt’altro che secondario, tenuto conto che in un indirizzo, ormai generalizzato, di contenimento dei costi del personale, il Dipartimento della Funzione pubblica ha rimarcato la necessità per le pubbliche amministrazioni di limitare i costi derivanti dal ricorso al lavoro somministrato (cfr. circolari nn. 2/2007 e 7/2007). Appare, d’altra parte, totalmente irrilevante la circostanza, riportata dall’Amministrazione nello strenuo tentativo di giustificare il ricorso alla somministrazione di manodopera, che la scelta di adibire tale lavoratore all’Urp sia stata condivisa dall’ex addetta al medesimo ufficio. Come noto, l’ultimo comma dell’art. 36 del d. lgs. n. 165 del 2001 pone a carico dei dirigenti la responsabilità derivante dalla violazione delle disposizioni contenute nel citato art. 36, stabilendo altresì che le pubbliche amministrazioni hanno l’obbligo di recuperare le somme eventualmente corrisposte ai lavoratori a titolo risarcitorio, qualora la violazione delle norme imperative in tema di impiego flessibile di personale sia dovuta a dolo o colpa grave. Dunque, vi sono profili di dubbia legittimità nell’uso dell’impiego flessibile di manodopera da parte dell’Amministrazione comunale che meriterebbero risposte più esaustive e meno sbrigative di quelle che la stessa ha fornito fino a questo momento.

Certamente, non sfugge che, proprio e solo il ricorso alla somministrazione di manodopera poteva consentire e di fatto ha consentito alla Amministrazione di evitare il ricorso alle procedure selettive, che l’art. 36 del d. lgs. n. 165 del 2001 prescrive anche per l’impiego di contratti di lavoro flessibili a garanzia del principio costituzionale della imparzialità e delle forme di accesso al pubblico impiego (art. 97 Cost.). E, tuttavia e per altro verso, proprio il ricorso a procedure selettive, per quanto abbreviate e semplificate rispetto a quelle concorsuali prescritte per le assunzioni stabili, avrebbe permesso alla Amministrazione di effettuare una eventuale valutazione comparativa al fine di individuare il candidato più idoneo a ricoprire quel posto.

Considerazioni analoghe si impongono in ordine al profilo professionale del lavoratore assegnato allUrp. A tale riguardo, come anticipato, viene in rilievo la normativa statale che regolamenta l’attività di informazione e comunicazione delle pubbliche amministrazioni a tutela del diritto dei cittadini ad un’efficace comunicazione. L’art. 5 della legge n. 150 del 2000 - "Disciplina delle attività di informazione e comunicazione delle pubbliche amministrazioni" - demanda ad un regolamento da emanarsi ai sensi dell‘art. 17, co. 1, legge n. 400 del 1988, l′individuazione dei titoli per l'accesso del personale da utilizzare presso le pubbliche amministrazioni per le attività di informazione e di comunicazione, nonché la previsione e la disciplina degli interventi formativi e di aggiornamento per il personale che già svolge attività di informazione e di comunicazione. L’art. 2 del regolamento attuativo della legge n. 150 del 2000 (D.p.R. n. 422 del 21.09.2000) prescrive i requisiti di cui deve essere in possesso il personale che svolge le attività di comunicazione. In particolare, il comma 4, nel prevedere che agli uffici per le relazioni con il pubblico non possa essere adibito personale appartenente ad aree di inquadramento inferiore alla B del contratto collettivo nazionale di lavoro per il comparto Ministeri o in aree equivalenti dei contratti collettivi nazionali di lavoro per i comparti di contrattazione riguardanti le altre amministrazioni pubbliche, statuisce che "per l’assegnazione all’ufficio per le relazioni con il pubblico o strutture analoghe, le amministrazioni prevedono […] la frequenza di corsi di formazione teorico-pratici, organizzati, in relazione allo specifico profilo professionale da ricoprire, sulla base dei modelli formativi di cui al successvo articolo 7" (grassetti e corsivi di chi scrive). Dunque, ai sensi della normativa vigente, l’addetto all’Urp, inquadrato nella categoria "C" del contratto collettivo nazionale del comparto Regioni ed Autonomie locali, può anche non essere in possesso del diploma di laurea, quando non si tratti di personale a qualifica dirigenziale o appartenente a qualifiche comprese nell’area di inquadramento C del contratto collettivo nazionale di lavoro per il comparto Ministeri o in aree equivalenti dei contratti collettivi nazionali di lavoro per i comparti di contrattazione riguardanti le altre amministrazioni pubbliche. Permane, tuttavia, a carico dell’Amministrazione datrice l’obbligo di formare tali lavoratori (appartenenti alla categoria "C" e "B" del contratto collettivo nazionale del comparto Regioni ed Autonomie locali) attraverso specifici corsi della durata e con le caratteristiche prescritte dall’art. 5 della legge n. 150 /2000 e dall’art. 7 del D.P.R. attuativo n. 422 del 2001. Dunque, sia la legge che disciplina l’attività di informazione e comunicazione delle pubbliche amministrazioni che il successivo provvedimento attuativo stabiliscono espressamente che il personale addetto all’Urp, inquadrato nella categoria C, debba essere avviato a specifici corsi di formazione. La formazione del personale riveste una importanza centrale ai fini del raggiungimento degli obiettivi che la legge n. 150/2000 si propone, come emerge altresì dalla direttiva del Dipartimento della Funzione pubblica del 7 febbraio 2002. La citata direttiva individua tra le finalità che le pubbliche amministrazioni devono perseguire la "formazione e valorizzazione del personale impegnato nelle attività di informazione ecomunicazione". La normativa riconosce nella "formazione la chiave per migliorare la qualità delle prestazioni"; in tal senso, essa offre alle amministrazioni "i primi strumenti per adeguare, migliorare, selezionare – attraveso la definizione di percorsi di formazione ad hoc – le risorse umane già da indirizzare nei settori delle relazioni […] con i cittadini. […] La formazione, oltre ad avere il compito di professionalizzare le risorse umane dovrà essere la leva primaria per rendere omogeneo il livello di preparazione e la capacità del personale impegnato nella comunicazione pubblica. In considerazione di ciò le amministrazioni devono adottare programmi formativi per tutto il personale impegnato nell’attività di informazione e comunicazione come previsto dalle normi vigenti […]" (grassetti e corsivi di chi scrive). Stante la chiarezza della normativa richiamata e degli indirizzi forniti alle pubbliche amministrazioni – in questa sede solo sintetizzati - ci si domanda come sia possibile dubitare della sussistenza di un obbligo a carico dell‘amministrazione di formare il lavoratore per garantire un adeguato svolgimento dei compiti attribuiti e negare tale circostanza solo perché il regolamento di attuazione non prevede un termine per adempiere o una sanzione per il caso di inadempimento. Non si può invero ritenere, come impropriamente sostenuto dall‘Amministrazione comunale, che, per assurdo, un obbligo ricorra solo quando è stabilita per legge una termine di adempimento o è prevista una sanzione a fronte del relativo inadempimento. Come dire che la natura precettiva di una disposizione primaria sarebbe funzionalmente condizionata dalla esistenza della relativa disposizione secondaria contenete la misura sanzionatoria applicabile nel caso di violazione del precetto imposto. Nè tantomeno si può richiamare a sostegno della interpretazione che nega l’obbligo dell’amministrazione di formare adeguatamente il personale privo del titolo del diploma di laurea, come è stato fatto ancora una volta improriamente dalla Amministrazione comunale, le FAQ (acronimo di una espressione inglese la cui traduzione è "domande spesso formulate"), che sono notoriamente prive di rilevanza giuridica.

Giuseppe Castellana

 

 

 

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